《职业病防治法》的性质和制度沿革

　　2011年12月31日，十一届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国职业病防治法〉的决定》。

　　这是一部什么法？

　　按我国的法律制度，我国主要有七大法律部门，即宪法及相关法律、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼法。其中，行政法是用于规范政府部门行使职权的法律，社会法是用于规范由政府强行介入保护弱势群体权利的法律。从性质来说，《职业病防治法》既是行政法（确定政府相关部门在职业卫生监管方面的权利、义务，规范和保障其行使职权），也是社会法（通过政府部门的有效作为来保护弱势群体）。

　　而生产安全的问题、劳动安全的问题，包括职业安全的问题，是和劳动合同相关的。劳动合同是雇主和劳动者之间基于自由意志产生的合同。但在我国，由于劳动力的富余和低端劳动力的素质不高，使得低端劳动力在签订劳动合同时没有议价权，需要由政府强行介入以保障他们的各项权益。从这方面说，《职业病防治法》是体现政府管理职责、实现社会实质公平的一部法律。

　　职业病防治制度的确立和发展

　　职业病的问题是我国社会管理领域面临的很大一个问题。在计划经济体制下，我国职业病防治体系是非常有效的，因为那个时候大中型企业都是国企，国家的企业在维护职业安全这个方面是能够做得很好的，加上同时还有一套很有效的体制。但现在，计划经济体制下的职业病防治体系无法适应市场经济的需求，产生了诸多问题。

　　2002年5月，全国人大常委会制定了《职业病防治法》，在法律上确定了职业病防治制度。

　　当时的《职业病防治法》确定了一些很重要的制度，这些制度也延续到了修改后的《职业病防治法》中。一是建设项目职业病危害的预评价制度，规定“新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当向安全生产监督管理部门提交职业病危害预评价报告……未提交预评价报告或者预评价报告未经安全生产监督管理部门审核同意的，有关部门不得批准该建设项目”。这是原法的第十五条，新法的第十七条。

　　二是“三同时”制度，规定“建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用”。这是原法的第十六条，新法的第十八条。

　　在劳动过程的防护方面，当时的《职业病防治法》规定，用人单位要如实告知劳动者职业危害情况，定期检测工作场所职业危害情况并向监管部门报告，采取有效的防护措施，为劳动者提供防护用品，定期组织劳动者体检，为劳动者建立健康档案等。

　　在职业病的诊断和医疗方面，当时的《职业病防治法》规定，承担职业病诊断的医疗卫生机构在进行职业病诊断时，应当组织三名以上取得职业病诊断资质的执业医师集体诊断，并且明确规定了在职业病诊断时要考虑的职业危害因素和原则。

　　在职业病病人的待遇和保障方面，当时的《职业病防治法》规定，职业病病人的诊疗和康复费用都由相关的工伤保险承担。同时针对劳动力的流动和企业不稳定等情况，对职业病病人的保障作出了详细规定。

　　现在上述保障制度仍是修改后的《职业病防治法》的重要内容。我国从保护劳动者的角度出发，确立了职业病防治制度，充分体现了政府执政为民、执法为民的理念。

　　为什么要修改《职业病防治法》

　　虽然我国的职业病防治制度从设计上来说是非常好的，但原来的《职业病防治法》在实施中遇到了一些突出的问题。这些问题对职业病防治领域造成的影响在近些年集中暴露出来了。

　　一、粗放式的经济发展模式带来了诸多问题

　　近些年，在我国粗放式的经济发展模式下，煤矿、冶金、化工、建筑、机械制造、皮革加工等行业发展迅猛，这些行业也是职业病高发的领域。

　　按照卫生部的统计，由于职业病有潜伏期，近几年来我国职业病出现了高发的态势。2009年的职业病报告病例比2008年增加了32%，2010年比2009年增加了50%。而我国现在劳动力人口7.5亿，其中接触职业危害的劳动者2.2亿。我国究竟有多少职业病患者，目前尚无确切统计数字。按卫生部提供的情况，实际发病病例应该是报告病例的10倍。

　　2006年到2010年，在职业病报告病例中，尘肺病病例占80%，各类职业中毒病例占12%。尘肺病是一种很严重的疾病，是不可逆转的。而这类职业病病人占了全部职业病病人的80%，这是非常严重的社会问题。

　　我国过去30年粗放型的经济发展模式埋下了很多职业病隐患，造成了很多潜在的职业病患者，现在其中一些人已经进入了显形期，经常是某个地方某一人群集体患病。

　　二、职业病高发而且有转移的趋势

　　由于我国经济发展的不平衡，职业病发病有转移的趋势：由东部地区向中西部地区转移，由大型、中型国有企业向中小私营企业及个体经济组织转移。而在原来的法律中，中小私营企业及个体经济组织的职业病防治责任是不清晰的，有一些制度难以衔接。同时，由于这些地区集体经济组织的劳动条件比较恶劣，安全生产的要求难以落实，生产条件落后，成为职业病发病的重灾区。

　　三、原来的职业病防治体系没有覆盖全部劳动者

　　据统计，目前我国农民工已有2.6亿人，且大多数在一线岗位。他们自身劳动素质有局限，职业病防护意识有待增强，且游离于职业病防治制度的边缘，成为职业病防治工作的盲点。

　　在我国，农民工的职业病防治有一些独特问题：其一，用人单位在雇用农民工时，大部分未依法履行职业病防治职责，不依法告知职业病危害，而农民工由于自身素质的局限难以与企业议价。其二，因为农民工流动性大，经常这儿干两年走了，到另外一个地方发病，造成监管难。其三，大部分农民工没有劳动合同，没有劳动合同就没有相关保障。其四，农民工的诊断和治疗很难。2009年出现的张海超事件集中体现了我国农民工职业病的主要问题。

　　我国的职业病之所以是个大问题，除了目前进入高发阶段外，更重要的是因为只有确诊为职业病，才能享受工伤保险，雇主才有责任承担治疗费用，否则看病治病都会遇到问题。

　　四、解决体制不顺的问题

　　2002年实施的《职业病防治法》只确定了一家主管部门，即卫生部门。当时的立法思路是从专业的角度出发，由于卫生部门是政府的卫生行政部门，有专业的力量，可以承担职业病防治的职责。但很快就发现，卫生部门难以单独承担职业病防治的职责，一个很重要的原因就是卫生部门管不了工作场所的职业安全，只能从医疗的角度来管。

　　在2003年国务院机构改革的时候，为了加大对企业的监管力度，卫生部就和国家安监局协商，将作业场所职业卫生监管、组织查处职业危害事故和违法行为等职责，交给安监部门。当时考虑到，尘肺病病例占了职业病总病例的80%，而煤炭的采选业是尘肺病的高发区，由安监部门负责现场监管很合适，中央编办就发文把这个职责正式给了安监部门。此后，一部分地区的卫生和安监部门陆续作出调整。

　　最近一轮的地方政府机构改革后，大部分的省、市两级政府都按照中央编办确定的模式，调整了职业卫生监管职责。

　　虽然这个制度很有效，但由于与当时的上位法不一致，在一些地方没有得到落实。这次修法一个很重要的任务就是解决体制不顺的问题。

　　在修正草案第一审时，就解决了这一问题，并把草案中关于“工作场所安全生产监督管理部门”这些不明确的表述明确为安全生产监督管理部门。

　　由安监部门承担作业场所职业卫生监管有以下优势：

　　一、安监部门直接与企业打交道，可以对企业进行实时监管，而且监管力量强、执法力度和社会影响大，对企业的震慑力强。

　　二、安监部门承担职业卫生监管职责在国际上也是通例，因为职业卫生和安全生产是不能分开的。如煤矿中的粉尘、瓦斯等，既可以导致职业病，又可能造成安全生产事故。从我国现状、国际经验来看，由安监部门承担职业卫生监管职责从制度上、理念上都是顺的。

　　三、在2002年实施《职业病防治法》前后的几年间，由卫生部门统一负责职业病防治工作。但对作业场所的职业卫生监管工作，卫生部门感到力所不及，主动提出把职责交给安监部门。

　　四、由安监部门一家进入作业场所，既管“红伤”又管“白伤”，避免了多头执法，减少了行政成本；对用人单位来说，也减轻了负担。

　　新法赋予安监部门的权力与责任

　　新《职业病防治法》中涉及安监部门的条款有27条，其中24条明确了安监部门的权力，3条明确了安监部门的法律责任。

　　在第二章前期预防中，有以下几条涉及安监部门：

　　第十六条第三款规定：“职业病危害因素分类目录由国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门制定、调整并公布。职业病危害项目申报的具体办法由国务院安全生产监督管理部门制定。”

　　职业病危害因素分类目录涉及该法对职业病的定义。根据第二条第二款，职业病应具备两个要素，一是“在职业活动中”得病，二是“因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的”疾病。而其他有毒、有害因素是由职业病危害因素分类目录确定的。

　　目前我国有一个职业病危害因素分类目录，是由卫生部门制定的。在修法过程中，很多人提议调整这个目录。

　　第十七条规定安监部门要制定建设项目职业病危害分类管理办法，审核建设项目职业病危害预评价报告。

　　第十八条规定安监部门应审查职业病危害严重的建设项目的防护设施设计。

　　此条将建设项目职业病防护设施“三同时”的监管职责赋予了安监部门。

　　第十九条赋予了安监部门对职业卫生技术服务机构的资质认可权。

　　第二十条是一个大的法律授权，规定国家对从事放射性、高毒、高危粉尘等作业实施特殊管理。

　　在第三章劳动过程中的防护与管理中，涉及安监部门的条款有：

　　第二十七条规定安监部门应督促用人单位做好职业病危害因素日常监测，职业病危害因素检测、评价等工作。

　　第二十八条规定安监部门应依法监督职业卫生技术服务机构的职业病危害因素检测、评价工作。

　　第三十八条指出安监部门应接受急性职业危害事故报告，及时会同有关部门组织调查处理；必要时，可以采取临时控制措施。

　　第四十三条规定安监部门应加强对用人单位落实职业病防护管理措施情况的监督检查。

　　第二十七条、第二十八条、第四十三条对安监部门监督用人单位、检查作业场所、监督技术服务机构提出了明确要求。看起来简单，却是安监部门非常具有挑战性的工作。

　　本次《职业病防治法》修改的一个很大的亮点就是改变了职业病诊断、鉴定的体制。原来的《职业病防治法》第三十九条规定，职业病诊断应当由省级以上卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担。但现状是职业病诊断、鉴定机构数量少，且布局不均匀。修改后的《职业病防治法》明确了职业病诊断、鉴定机构应当具备的条件，并指出职业病诊断、鉴定机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。

　　在修改后的《职业病防治法》第四章职业病诊断与职业病病人保障中，涉及安监部门的条款有：

　　第四十八条规定安监部门应当监督检查和督促用人单位为劳动者提供职业病诊断、鉴定所需的劳动者职业史和职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素检测结果等资料。

　　本条第二款更明确规定：“职业病诊断、鉴定机构需要了解工作场所职业病危害因素情况时，可以对工作场所进行现场调查，也可以向安全生产监督管理部门提出，安全生产监督管理部门应当在十日内组织现场调查。用人单位不得拒绝、阻挠。”

　　第四十九条指出如果用人单位不提供工作场所职业病危害因素检测结果等资料，或者劳动者不认可用人单位提供的资料时，安监部门应当为职业病诊断、鉴定机构提供日常监督检查信息。

　　现在职业病诊断的纠纷大多出在这个环节，劳动者说是在这里患病的，用人单位说不是。今后遇到这种情况，就需要安监部门向职业病诊断、鉴定机构提供日常监督检查信息。

　　第五十一条规定安监部门应当接受用人单位和医疗卫生机构发现职业病病人或者疑似职业病病人的报告，并依法作出处理。

　　在第五章监督检查中，涉及安监部门的有：

　　第六十四条明确了安监部门履行监督检查职责时，有权采取的三项措施。

　　第六十五条规定了发生职业病危害事故或者有证据证明危害状态可能导致职业病危害事故发生时，安监部门可以采取的三项临时控制措施。

　　上述2条都是即时处置权，也就是行政强制权。

　　第六十八条是安监部门及其职业卫生监督执法人员履行职责时的禁止性规定，明确了安监部门及其执法人员不得有的四种行为。

　　第六章法律责任不仅赋予了安监部门相应的处罚权，也给安监部门划出了高压线。

　　第七十条规定：“建设单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令停建、关闭……”这些权力很大，也很管用。

　　第七十一条、第七十二条、第七十三条、第七十四条、第七十六条、第七十八条赋予了安监部门对用人单位的处罚权。

　　第八十条、第八十一条赋予了安监部门对职业卫生技术服务机构及职业健康检查、职业病诊断行为的处罚权。

　　上述24条是《职业病防治法》赋予安监部门的权力。下面3条规定了安监部门的法律责任。

　　第八十三条规定安监部门不按照规定报告职业病和职业病危害事故应受到的处罚。

　　第八十四条规定：“违反本法第十七条、第十八条规定，有关部门擅自批准建设项目或者发放施工许可的，对该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由监察机关或者上级机关依法给予记过直至开除的处分。”

　　第八十五条第一款是一个一般性条款，就是只要不履行职责出现重大职业病危害事故、造成严重社会影响，就要追究责任。这个责任包括行政责任、民事责任、刑事责任。

　　该条第二款更明确指出：“县级以上人民政府职业卫生监督管理部门不履行本法规定的职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成职业病危害事故或者其他严重后果的，依法给予撤职或者开除的处分。”

　　根据修订后的《职业病防治法》，安监部门权力不小，责任更大。安监人员应仔细研读《职业病防治法》中与自身相关的条款，不仅要知道自己有哪些权力，也要知道有哪些高压线。